顾敏康﹕外籍副局长 港府缺「一国」理念

2008年6月10日

【明报专讯】外籍副局长问题愈演愈烈，港府一再有高官出面强调：任命持有外国护照或居留权的副局长没有违反《基本法》。

从法律层面上说，显然不存在违法问题。《基本法》第61条涉及「主要官员」的概念。《基本法》第48条第5款对什么是「主要官员」有明确规定，是指各司长、副司长、各局长、廉政专员、审计署长、警务处长、入境事务处长、海关关长。也就是说，凡是需要由行政长官提名并报请中央人民政府任命的上述官员才可以被视为主要官员。特别要指出的是，《基本法》第48条第5款在提及司长时，也提及了副司长；而在提及局长时，却没有提及副局长。这显然是有特别目的，也就是说，立法者并没有将副局长列入「主要官员」的范畴。

[b]立法者不可能预见局长质的变化
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但是，港府不违法不等于这样做在政治层面上是明智的。也许，诚如参与起草《基本法》人士所言，《基本法》未规定部分副局级官员不可拥有外国居留权，是为了让港府灵活处理官员任命。如果说，当时这样的考虑是基于香港回归前后许多香港人出现移民或申请他国国籍的情，那么，香港回归10年多后，这样的考虑是否还具有实际价值呢？再者，立法者在当时也不可能预见到局长的政治责任在02年所发生的质的变化。

香港贯彻行政主导制度，主要官员的任命涉及这种制度能否顺利进行。香港02年实行「主要官员问责制」时，只是涉及各司的司长和各局的局长，这与《基本法》第48条第5款的「主要官员」也是基本合的，也没有包括各局的副局长。但局长问责制之下，局长的职权已经被扩大，副局长的职权也必然跟扩大，尤其当副局长有机会署任局长时，就会出现人们所担心的「双重效忠」问题。因此，这里涉及的应该不是法律问题，而是港府的「一国」理念问题。

从法律上讲，副局长不在第48条第5款的「主要官员」之列，持有外国护照或在香港连续居住未满15年均不成问题。但港府选择让持有外国护照的人士出任副局长，既使得这些人士的忠诚度和信任度受到必然的挑战，也暴露出港府可能欠缺「一国」的理念。虽然立法者当初没有强调控制副局长的外国居留权问题，以体现「两制」下港府任命的灵活。但港府在任命过程中是否应当主动考虑这些被任命者的外国居留权问题，以避免所谓的「双重效忠」问题？人们不禁要问港府：难道香港就找不出一些优秀且没有或放弃外国护照的人士来出任副局长？

作者是香港城市大学法律学院副教授