沃兰德 2008-6-13 11:00
部长制从一开始就是错／文﹕卢子健
2008年6月11日
【明报专讯】副局长和政治助理的任命闹得满城风雨，批评者众，其中不少能针对要害和持平中肯，本文无意重复。我想重指出的是，当前绝大部分批评是针对特区政府或者特首办处理这次任命的手法。我则认为目前特区的所谓政治任命问责制，从一开始便是错误决定。董建华在2002年设立这个制度本来已经是错，现在曾荫权扩大政治任命制度，是错上加错。最令人担心的是，这个制度诞生之后有了生命，倾向愈长愈大，日后再有错上加错的发展绝不出奇。香港原来好端端的一个管治制度可以为政治任命制所腐蚀，走上崩坏之路。
[b]方便特殊利益 进驻权力位置
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首先，香港特区的政治任命问责制并无理论基础，并无理念依据，亦没有什么实证支持其需要。中央政策组前全职顾问练乙铮曾分析指政治任命制度是为了「废宰相」，是因为当年董建华想从陈方安生(宰相)手中收回指令文武百官的权力。如果这个分析正确，那么这个制度只是董建华的个人需要，并非香港整体政治发展所需。但为了一个人的需要而改革制度，后果却是巨大和长远的。董建华下台已经3年多，政治任命制继续冲击原来的良好管治制度，这是一个多么大的代价啊！
香港原来的良好管治制度是什么？就是以理性和平衡社会利益为基础的公务员制度。当然，世界上没有一个制度是完美的，公务员的理性有其盲点，有时未必能透视所谓理性背后总会有一套价值观，而当社会的主流价值观出现了重大转变时，「理性」也应该与时并进。此外，公务员在平衡社会利益的同时，因为秉承港英政府所确立的「自由市场优先、商界优先」的意识形态，不无偏颇。港英政府一直以创造财富为优先，照顾弱势社群为次要，绝大多数公务员潜移默化，潜意识上早已接受这一套意识形态。
即使如此，我所分析的公务员制度管治所存在的缺点，却并非现时那种不知所谓的政治任命制所能解决。原因是我们的政治任命制并非建基于民主选举之上，根本无法通过选票来展示社会的主流意识形态。反而由于特首是由小圈子选举产生，再加上立法会有一半议席由功能组别产生，制度上已先天性决定了特首必须要花相当多气力和资源来摆平既得利益。这种情下建立政治任命制只是为特殊利益进驻权力位置开了方便之门，而不是藉此反映社会主流意识形态以引导公共政策的制订和公务员的工作。
与此同时，公务员管治制度的原来优点遭受冲击，尤其是政策制订的理性基础。香港的政治领导层可以说是世界上发达社会中最奇怪的政治领导层，因为这层人在占据重要的公权力位置之前从来不需要阐述自己的施政理念，不需要介绍自己有什么政策主张，甚至不需要有什么公共服务的往绩。上述问题不单是针对现时的副局长和政治助理，也针对过去的局长任命，甚至是针对特首。
董建华本来是一个商人，在1997年出任特首前公共服务的资历甚浅，公众没有在他竞选前听过一句他对香港事务的评议。无疑他在1996年参选特首时是有一份政纲，但其实还不及一些立法局议员当时的政纲详细，不过由于特首选举是新生事物，公众要求不高。
董建华在2002年竞选连任，连「政纲」也减省了！曾荫权在2005和2007年的两次参选，是准备了较象样的政纲，但就在他2007年竞选成功后不久，他的竞选办公室网页关闭，其政纲亦已「人间蒸发」！
香港人在2005和2007年支持曾荫权出任特首，不因为他有什么政治理念，也不因为他有一份动人政纲，而是因为他长期在公务员团队里服务的表现和往绩。是公务员管治制度原来的公信力为曾荫权赚取了强大的民意支持基础。
[b]拉帮结派、培植亲信、照顾利益集团[/b]
最讽刺的是，现在曾荫权扩大政治任命制度，进一步摧原来公务员制度的理性政策制订的管治基础。香港社会将为此付出巨大代价。
公务员制度确实有保守和未能与时并进的风险，但这些风险可以用政治任命制以外的方法来处理。1970年代的麦理浩和90年代的彭定康只身来港，都能够推动大规模的政策改革，可见不一定需要什么政治任命班子。反而是回归以来，包括设立政治任命问责制以来，不见得特区政府推动政策改革的能力提高了，反而是混乱增加了、天马行空搞作出来的政策的失败风险增加了。
更何，香港的政治制度内有拥有民意基础的立法会和区议会议员，政府从行政会议以至众多咨询委员会招揽了大批社会精英，还有调查委员会、顾问研究报告、公众咨询等多元化渠道为政策制订提供民意基础以克服公务员的保守性。一个有领导能力的特首绝不会无所作为。
现在特区政府走的是歪路。政治任命的领导班子在没有民主选举和政治理念规范下，一定会沦为拉帮结派、培植亲信和照顾利益集团的制度。与此同时，政府拋弃了民选议会和咨询架构的民意、拋弃了公务员制度的理性和利益中立性，香港良好管治还能维持多久？！
卢子健
公共事务顾问